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大参考｜“这二者构成美国最直接和紧迫的风险”

编者按：

为什么Tiktok和芯片成为了美国的“国家安全”问题？美国泛安全化的倾向究竟从何而来？美国应该如何评估中国问题？美国塔夫茨大学教授、布鲁金斯学会高级研究员丹尼尔·德雷兹纳于8月12日在《外交事务》发表文章《如何让一切都变成国家安全：国家安全如何变成了一切》，对以上问题进行重要分析。《大参考》节译重要内容，供专业人士参考。

核心提要：

1. 丹尼尔·德雷兹纳认为，美国对国家安全的定义过度扩大，并不断扩张国家安全问题的清单。尤其在“911”事件后，美国对国家安全的定义从传统的军事威胁扩展到了包括气候变化、网络安全等各种领域。这种扩展，虽然反映了全球化和技术变革带来的新型威胁，但也使得国家安全的范围变得过于广泛，从而导致资源分散，可能忽略真正的重要威胁。

2. 作者指出，随着全球威胁的增加，许多政策企业家为了争取资源，将他们的议题打上“国家安全”的标签。这种“安全化”（securitization）现象使得国家安全问题清单越来越长，许多本来属于经济或技术领域的问题也被纳入国家安全的讨论范畴，例如人工智能、半导体和供应链安全。美国的决策者，尤其对技术优势输出给中国，感到恐慌。这些都导致了美国国家安全优先事项的泛化，削弱了政策重点的明确性。

3. 然而美国的国家安全问题很难降级和消除。作者认为有三个原因：新任政府出于政治审慎并考虑到预防一切可能的危机，会进一步扩大前任制定的国家安全的范围；政府机构需要花费大量时间和资金培养国家安全特定领域的专家，官僚机构抵制任何降低现有优先事项级别的企图；美国决策者和公众对于美国的未来普遍持悲观态度，加剧了对这些威胁的担忧。

4. 作者认为，虽然国家安全问题不能轻易降级或消除，但可以进行分类和分级，例如把恐怖主义等列为直接紧迫的短期威胁，把人工智能和中国崛起视为中期问题，把气候变化视为长期问题。

文丨美国塔夫茨大学教授、布鲁金斯学会高级研究员丹尼尔·德雷兹纳

编译丨宋东泽 黎人恺

在美国政治中，给某事贴上“国家安全”的标签会自动提高其重要性。用外交政策观察员的语言来说，国家安全问题，如监管大规模杀伤性武器，是“高政治”的问题，而人权等其他问题是“低政治”。

在1991年苏联解体和2001年“911”袭击之间的几年里——在这个时代，美国似乎几乎没有直接的对手——即使是安全学者也很难定义国家安全的含义。不出所料，他们无法达成共识。然而，自随后的“反恐战争”以来，国家安全 桶（national security bucket）已经发展成为一个低谷。 从气候变化到勒索软件，从个人防护设备，到关键矿产，再到人工智能，现在一切都是国家安全。

▎2023年3月，美国网络司令部指挥官保罗·中曾根将军（General Paul Nakasone）出席众议院军事委员会网络空间行动听证会。

诚然，经济全球化和快速的技术变革增加了对美国的非常规威胁数量。各个政治领域的政策企业家都希望政府、国会议员和美国外交政策的其他塑造者将他们的问题标记为国家安全优先事项，希望获得更多的关注和资源。美国民粹主义者和民族主义者倾向于将一切视为国家安全威胁，并且不羞于这么说。例如，在唐纳德·特朗普胜选的情况下，传统基金会（Heritage Foundation） 的2025年项目被视为特朗普第二届政府的蓝图，该项目呼吁将国内外的大型科技公司例如TikTok作为潜在的国家安全威胁进行监管。 鉴于这种政治利益和结构性激励的持续存在，外交政策机构的国家安全问题清单很容易扩大，也很少收缩。

但是，如果一切都被定义为国家安全，那么没有什么是国家安全优先事项。 如果决策者之间没有就什么是国家安全问题，什么不是国家安全问题进行更深思熟虑的讨论，华盛顿可能会将其资源分散到过于广泛的一系列问题上。这增加了错过对美国安全和安保的真正威胁的可能性。

“我们没有面临迫在眉睫的威胁，但我们确实有敌人”

理论上，国家安全应该易于定义。对美国来说，任何直接挑战美国主权或生存的恶意跨国威胁或崛起的大国，都构成有效的国家安全问题。强大的外国军队显然会影响国家安全，但其他威胁也会。港口、能源厂和其他脆弱的经济基础设施可能会引起国家安全问题。在实践中，美国人总是难以限制他们对国家安全概念的划分。

▎ 2017年，美国时任总统特朗普与国家安全团队会面。

随着美国在二十世纪上半叶开始宣称自己是世界大国，外交政策话语在一种信念之间交替：美国必须向海外派遣军队以保护不断扩大的美国利益，并坚信“美国第一”的孤立主义姿态将最好地维护和平。但直到冷战爆发后，“国家安全”一词才被嵌入美国政治话语中。1947年《国家安全法》创建了中央情报局并成立了国家安全委员会，它带来了今天存在的安全架构。对苏联总体威胁的认识促使建立了专门研究国家安全的研究中心、智囊团和大学项目。

▎美国国家安全委员会（ NSC）成立于1947年，由美国总统担任主席，其成员还包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长、能源部长、总统国家安全事务助理等美国高级官员。

学者阿诺德·沃尔夫斯（Arnold Wolfers）观察到，当“国家安全”等术语普及时，“它们对不同的人来说可能没有同样的意义。 ”事实上，他写道，“它们可能根本没有任何确切的含义。 ”在20世纪50年代和60年代初，关于苏联威胁的共识缓解了其中一些担忧。 但到越南战争时，国防部长罗伯特·麦克纳马拉已经警告公众，美国官员在国家安全问题上“迷失在语义丛林中”，将国家安全与武器采购等严格的军事问题混为一谈。

随着冷战的结束和苏联的解体，人们可能预计国家安全问题会随着军事预算的规模而缩小。然而，情况恰恰相反。纵观国家安全战略的历史，总统每年都会向国会提交关于当前威胁的报告，尽管实际上发布的频率通常较少。回顾1990年后报告，合格的国家安全问题稳步扩大：能源安全、核扩散、贩毒和恐怖主义等等。

“911”之后，这一趋势只会加速，政治家和政策制定者越来越重视国家安全和推定影响国家安全的事情。大流行病预防出现在本世纪的第一个十年，并从那时起一直存在。在过去十年中，中国的崛起加上俄罗斯的复仇野心，导致特朗普第一届政府和拜登政府在其国家安全战略文件中提到了“大国竞争”。

美国总统的国情咨文中也出现了类似的模式。自冷战结束以来，总统们经常利用年度演讲来识别美国面临的新威胁，或至少扩大其范围。最初，恐怖主义、核扩散和流氓国家是核心问题；最终，气候变化和网络安全等其他国家安全问题悄悄出现。即使总统承认美国国家安全很强大，他们也试图向美国人民传达紧迫感。美国总统比尔·克林顿在1997年辩称：“我们没有面临迫在眉睫的威胁，但我们确实有敌人。”“我们时代的敌人是无所作为。”

在过去的十年里，国家安全的定义进一步扩大。 前联合国秘书长科菲·安南所说的“没有护照的问题”——即不受边界限制的问题，如网络安全和气候变化——已经如雨后春笋般涌现。

历届美国政府也增加了来自该国或在国内发挥的威胁。国内极端主义于2010年首次出现在国家安全战略中。 特朗普政府以毒品、犯罪团伙和移民的不断涌入为由，在美国南部边境宣布进入国家紧急状态。拜登政府宣布了与关键供应链（如钴）相关的国家紧急情况，目的是保证关键生产技术“近岸”。

▎2019年3月， 特朗普否决了国会阻止其宣布南部边境国家紧急状态的决议。

孤立地看待，这些问题中的每一个都可能被确定为国家安全优先事项。问题是，通过不断积累这些最重要的担忧，行政部门使这个概念变得越来越毫无意义。

中国为何使美国的决策者感到紧张？

一旦国家安全威胁成立，政府很少不将其优先考虑，但苏联的解体是一个有启发性的例外。冷战结束后，美国决策者不再将莫斯科视为压倒一切的问题，俄罗斯从国家安全战略文件中消失了。国会开始将俄罗斯排除在冷战时期的法律之外，如所谓的Jackson-Vanik修正案，该修正案限制了与不尊重人权的非市场经济体的贸易。

然后，在弗拉基米尔·普京总统的领导下，俄罗斯再次成为威胁。华盛顿短暂地将莫斯科降级为国家安全优先事项是不寻常的，因为美国官僚机构实际上适应了这一转变。从国家安全战略中删除威胁是罕见的，外交政策官员就这种删除达成一致的情况就更为罕见了。大多数跨国威胁随着时间的推移而增长和减弱，但很少消失。1987年的战略将恐怖主义视为重大的国家安全问题。这一威胁一直持续到20世纪90年代，并在“911”袭击后跃居榜首。然而，在经历了二十年的“全球反恐战争”之后，美国官员似乎已经成功地降低了文件和公共话语中的威胁。然后，哈马斯于2023年10月7日在以色列发动的可怕袭击再次成为优先事项。

▎2023年10月， 美国总统拜登访问以色列。

技术创新，如新型武器的出现，对战略家管理国家安全优先事项的努力构成了另一个挑战。例如，核和弹道导弹技术的扩散需要全面重新计算哪些国家或团体构成重大风险。随着获取大规模杀伤性技术的壁垒的下降，名册上不仅包括大国（中国、俄罗斯），还包括小国（伊朗、朝鲜）甚至非国家行为者（伊斯兰国、胡塞武装）。 （编者注：中国一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器，承诺在任何时候和任何情况下都不首先使用核武器，无条件不对无核武器国家和无核武器区使用核武器。）

华盛顿根深蒂固的政治动态也将越来越多的问题推向了国家安全平台。五角大楼的资金比国务院充足得多；向国会和美国人民推销安全比外交更容易。在一个预算有限的世界里，政策企业家愿意将他们宠爱的问题视为国家安全问题，以释放国防部的资源。国际关系学者称这种现象为“安全化”（securitization）。在本世纪之交，美国官员开始将艾滋病描述为国家安全问题，认为这种疾病不仅削弱了经济甚至还威胁要推翻非洲国家的政府。

▎美国为保证自身技术优势，长期限制中国发展自己的芯片技术。

经济和技术问题在国家安全辩论中往往具有两党吸引力。自1957年苏联发射人造卫星太空计划以来，许多美国决策者一直对美国将其技术优势拱手让给另一个大国感到恐慌。在冷战的最初几十年里，莫斯科是主要关注的问题。在20世纪80年代和90年代，是日本。在本世纪，一直是中国。这不可避免地导致决策者专注于被认为对确保国家经济优势至关重要的技术。近几十年来，他们一直关注半导体。至少在这十年的剩余时间里，他们将痴迷于人工智能。所有这些动态都导致了国家安全优先事项清单不断增加。

国家安全问题为什么无法降级或消除？

放在国家安全备审案件表上的问题越多，决策者就越难关注那些最重要的问题。 冷战导致美国官员从简化的角度来看待世界，但这也使他们能够理清外交政策中真正重要的东西。然而，最近几届政府将一个又一个问题宣布为国家安全问题的趋势，这使得大量潜在威胁很容易掩盖最迫在眉睫的危险。

特朗普政府对大国竞争的强调在2017年国家安全战略中占据了中心位置，这本可以被视为一种畸变。然而，拜登政府2022年的战略并没有回避将与中国和俄罗斯的竞争视为核心挑战。事实上，它明确表示，"中国有意图，而且越来越有能力重塑国际秩序，使全球竞争环境向有利于它的方向倾斜"。 （编者注：中国外交部发言人多次表示，中国始终坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以国际法为基础的国际秩序，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。）

▎ 2022年《美国国家安全战略报告》

当政府过度鼓吹国家安全威胁时，大多数美国人似乎并不在乎。决策者总是可以解释，他们只是谨慎行事，或者他们的警告有助于消除威胁。另一方面，人们往往会记得，当政府淡化国家安全问题时，国家安全问题会转变为全面危机。特朗普政府对新冠肺炎疫情的应对措施有很多原因，但其中之一是它于2018年解散了国家安全委员会的全球卫生、安全和生物防御局。据美联社报道，该决定表明，特朗普“没有像该领域的许多专家那样看待流行病的威胁。”总统和政策负责人经常像电影《教父》中的迈克尔·科里昂看待有组织犯罪一样看待国家安全问题：每次他认为自己出局时，他们都会把他拉回来。

▎ 2018年，美国海军少 将蒂莫西·齐默（Timothy Ziemer） 辞去国家安全委员会全球卫生安全和生物防御高级主管一职。此举象征着特朗普政府对全球卫生安全事务重要性的降级。

旧的国家安全优先事项很少被抛弃的另一个原因是官僚政治。只要一个问题继续在战略文件中作为国家安全问题进行分类，政府机构就可以指望继续提供资金。对于许多外交部门和海外地区官员来说，需要数年时间充分了解特定国家或问题才能被视为专家。因此，如果此举会影响它的核心任务或贬低它的人才培养，官僚机构会抵制任何降级现有优先事项的企图。

决策精英对未来持乐观还是悲观态度，也可能对政府不强调较小威胁的意愿起作用。当精英们认为地缘政治发展正在朝着对美国有利的方向发展时，通过提出长期解决方案来使可能的威胁非政治化就更容易了。例如，在20世纪90年代，美国官员相信，自由国际秩序将吸引俄罗斯和中国变得更像美国，从而消除他们构成的国家安全威胁。这一假设允许美国对中俄两国怀有几十年的战略耐心。

然而，当决策者认为未来对美国不利时，他们可能会倾向于放大任何潜在的国家安全威胁。突然间，每个问题都被视为可能的转折点，可能会加速国家权力的进一步衰落。安全成为一个全面的问题，因为官员们将任何事情都视为生存威胁。目前，民意调查和精英们的话语都表明对美国未来的力量深表悲观。

中国是中期问题而非最直接威胁？

几个因素将许多新问题推入了国家安全桶（national security bucket）。正如最近对国家安全战略的迭代所表明的那样，在威胁之后增加威胁会冲淡国家安全的概念。该文件往往只是行政部门机构的一个框选练习，因此对外交政策的思考作用有限。近年来，这一点显而易见，因为历届政府都忽视了他们自己的国家安全战略中提到的问题。例如，特朗普政府官员将疫情风险降至最低，拜登政府官员坚称中东是平静的。

公平地说，这些年度报告确定的大多数国家安全问题是真实的。俄罗斯和中国是与美国竞争的大国，其价值观与美国不同。过去十年已经非常清楚地表明，流行病和气候变化会如何严重威胁到美国的生活方式。人工智能等新技术很可能在未来几年对国家安全构成严重威胁。

但是，如果国家安全挑战不能轻易降级或消除，至少应该更好地分类 。即使是外交政策新手也知道，人们可以按国家和主题对国家安全问题进行分类。然而，在考虑如何分配稀缺的时间和资源时，至少有两种方法可以更好地组织这个不断增长的清单。

一个改进是美国官员可以按时间尺度和紧迫程度对国家安全问题进行分类。一些担忧，如恐怖主义和俄罗斯的再战，构成了直接和紧迫的风险。其他问题，如人工智能和中国崛起的力量，是中期问题。还有一些，如气候变化，在此时此地带来了挑战，但从长远来看将产生最大影响。决策者越明确地谈论特定威胁的预期时间，政府就越容易适当分配资源。这并不意味着紧急的人应该排挤重要的人。相反，这意味着为转移一些资源免受重要但长期威胁的合理基础。确定紧迫性的优先次序还将使历届政府能够明确他们打算在任职期间实施哪些举措。

▎ 近年来，美国为封锁中国半导体产业，频频向ASML、东京电子等公司施压，限制其与中国展开贸易。7月17日，中国外交部发言人林剑表示， 美方将经贸科技问题政治化、泛安全化、工具化，不断加码对华芯片出口管制，胁迫别国打压中国半导体产业，严重破坏国际贸易规则，损害全球产供链稳定，不利于任何一方。

政府还可以制作年度记分卡，按当前重要性排序国家安全问题。 这种方法将使决策者能够强调他们认为现在最值得关注的国家安全领域，并向公众展示随着时间的推移，对不同威胁的评级。同样重要的是，记分卡将允许政府不强调一些威胁，而不会完全忽视它们——也就是说，它将迫使美国官员说明哪些问题比其他问题更重要。即使具体排名被证明是有争议的，这样的练习也会使国家安全辩论更加关注并有助于识别被低估的威胁。

▎美国国家安全计分卡是决策科学公司Govini每年发布的一个重要报告，主要用于评估对美国国防和国家安全至关重要的技术领域。这家公司开发的平台广泛应用于美国联邦政府和国家安全部门。

校准国家安全优先事项一直是美国官员面临的挑战。 1950年1月，国务卿迪安·艾奇逊发表了著名的全国新闻俱乐部演讲，他在演讲中具体说明了全球哪些地区在美国“国防范围内”。他不包括朝鲜半岛。尽管如此，当不到六个月后朝鲜战争进行时，杜鲁门政府部署了30万军队。而在此前，韩国并不是美国国家安全的优先事项。

自那以后的70年里，国家安全的定义几乎难以辨认。 新技术增加了外部力量可以威胁美国的载体。此外，由于安全问题需要更多的工作人员和预算，政策企业家有强大的激励措施来将他们的利益视为国家安全问题。将问题推入国家安全队列的力量远比导致决策者将其排除在外的力量要强大得多。尽管如此，即使有这种扩张，美国也对以下事件视而不见：“911”、新冠肺炎疫情、哈马斯10月7日的袭击。仅仅拥有更长的威胁列表并不能真正帮助为意外做好准备。

美国人可能永远不会完全同意什么是国家安全问题，什么不是国家安全问题。但是，如果能让政策制定者就如何消除分歧达成一致，那么国家安全问题的讨论就会得到改善，而理想的情况是，国家安全也会得到改善。